旧城改造莫忘土地污染评估
时间：2020-02-26
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《土壤污染防治法》要求相关部门在规划、用地等环节对于土壤污染状况进行核查。但因历史遗留污染地块无记录、信息不对称等原因，存在风险管控衔接的问题，这就要求自然资源、生态环境、征迁等相关部门建立污染信息共享及治理管控的工作机制，实现对污染地块的动态跟踪和共管合力。
《土壤污染防治法》要求相关部门在规划、用地等环节对于土壤污染状况进行核查。但因历史遗留污染地块无记录、信息不对称等原因，存在风险管控衔接的问题，这就要求自然资源、生态环境、征迁等相关部门建立污染信息共享及治理管控的工作机制，实现对污染地块的动态跟踪和共管合力。
对于在机制前建立的历史遗留污染地块，应本着“谁污染谁治理”的原则，具体分析其成因和责任，由污染责任人负责治理，无法追溯责任人的，则应在地块征迁、储备、出让等再利用环节，将治理纳入相关成本中。
案 情
2018年2月，某地块被纳入旧城改造范围，重新规划的用途为居住兼容商业。因项目区是利用破产企业旧厂房改造的办公楼，动迁进度较快，仅用两个月就完成征拆补偿。2019年3月，项目区用地通过招拍挂出让给某置业有限公司。该公司缴纳土地出让金、取得土地证后，编制了包括总平面图等在内的项目修建性详细规划方案，报市自然资源局审批。
方案规划公示期间，市民吴先生对公示方案提出质疑，认为该区域为原市电镀厂旧址，可能存在重金属沉降污染，用于住宅建设不符合《土壤污染防治法》对于居住用地的相关规定。他提出，三价铬、六价铬等化合物常以溶液、粉尘或蒸汽的形式污染环境，可能会通过消化道、呼吸道等皮肤黏膜侵入人体，诱发肺癌、鼻咽癌等病症。自己作为原市电镀厂的退休职工，虽然在电镀厂破产时向处理破产的国资委、街道办等部门反映过这个问题，但没有得到足够重视。
接到质疑后，市自然资源局就项目地块的污染问题，委托土壤污染评测的专业机构进行评测，确认属实后暂停了该项规划审批。置业公司遂对市自然资源局不予审批的答复提出行政复议，认为答复与土地招拍挂出让公示相互矛盾，导致自己利益受损。
分 歧
针对污染问题如何解决，置业公司认为，自己不是污染检测治理的专业公司，也不掌握项目地块的污染信息。在招拍挂出让、规划设计等过程中不存在过错，不应承担因土壤污染导致的损失。
当地生态环境局认为，按《土壤污染防治法》相关规定，在土地征收、规划、出让等环节要核查土壤污染状况，存在污染的土地，应由其权利人负责污染治理。
征拆部门认为，土壤污染防治和治理是生态环境管理部门的职责，地块由原市电镀厂转为街道办等单位的办公场所多年，过程中没有相关部门作出风险提示，这是因为缺少系统性监管。
自然资源局认为，项目用地是征拆部门拆为净地的，移交时也没有提示地块存在污染。在实施公开出让的过程中，没有渠道可以查询到地块污染状况。竞买前该局已按程序组织置业公司等竞买人对项目实地勘查，勘查中也未发现土壤污染情况。
评 析
土壤污染是个动态变化的过程。《土壤污染防治法》公布实施后，要求相关部门在规划、用地等环节对于土壤污染状况进行核查，但因历史遗留污染地块无记录、信息不对称等原因，存在风险管控衔接的问题。要做好建设用地土壤污染防治，特别是在旧城改造项目中的防治工作，建议从以下几个方面着手。
要点一：旧城改造调整规划，应规避污染因素
从以往的经验来看，旧城改造项目的布局规划设计阶段，更多是考虑区位、配套等因素，对于其范围内的土壤污染状况核查并不作强制性，存在问题通常滞后到开发建设阶段处理，导致开发成本提高，甚至导致项目无法开展、区域规划失效。《土壤污染防治法》施行后，在编制旧城改造项目中此类涉及土地用途变更为住宅、公共管理与公共服务用地的专项规划时，应充分结合生态环境部门的土壤污染状况普查、详查和监测数据，充分考虑土壤污染对于人群居住、活动的影响。本案中，市自然资源局在组织复核该项目涉及的旧城改造规划设计相关材料时，没有发现相关土壤污染风险提示信息。2018年编制旧城改造项目规划进一步征询生态环境部门意见时，因土壤污染状况普查未完成，地块也未列入规划编制当年的建设用地土壤污染风险管控和修复名录。虽然吴先生曾多次反映电镀厂旧址的土壤污染问题，但公众监督与风险防控之间的沟通渠道没有形成，问题线索难以发挥作用。
要点二：具体建设地块供地，应审查污染状况
住宅、公共管理与公共服务用地的供地，需启动土壤污染状况调查，审查污染状况，这是《土壤污染防治法》设置的土壤污染管控的措施。自然资源部门具体实施是在储备、供地等环节，通过组织土壤污染状况调查、查询建设用地土壤污染风险管控和修复名录等方式落实审查土壤污染状况的工作要求。这就要求自然资源部门与生态环境部门之间建立土壤污染状况审查协调以及信息共享机制，做到防控修复相互配合。对于纳入建设用地供应审查范围的用地，经土壤环境调查评估，符合土壤环境质量要求的，方可进行开发利用。需治理修复的，土壤修复达标符合土壤环境质量要求的，方可进行开发利用。本案中，对于《土壤污染防治法》规定的土壤污染审查要求，该市相关职能部门衔接不太顺畅，导致在行政管理工作中无法有效取得污染地块信息，土壤污染管控未落实。加之该市为加快旧城改造项目推进工作，跳过了土地储备环节，在完成征拆清表后就移交公开出让，也跳过了土地储备机构作为收储地块的管理主体开展土壤污染状况调查的环节。
要点三：跟踪污染地块状况，应建立查控系统
污染地块的信息共享是各相关部门协同土壤污染管控的关键，通过污染查控系统跟踪记录地块土壤污染生命全周期更是重中之重。原环境保护部颁布《污染地块土壤环境管理办法（试行）》第六条要求，县级以上环境保护主管部门应当通过污染地块信息系统，与同级城乡规划、国土资源等部门实现信息共享。本案中，该市尚未建设污染地块信息系统对土壤污染地块进行跟踪，各相关部门也未留存有该地块曾经有重污染行业生产的相关记录，仅从建设用地土壤污染风险管控和修复名录也无法查询到历史污染地块的信息。旧城改造项目地块的污染情况是通过社会公众监督方式才暴露出来，如果没有吴先生的坚持，项目一旦建成可能造成严重后果。
要点四：污染地块开发利用，应进行预先治理
虽然《土壤污染防治法》规定了土地权利人应负责土壤污染修复治理，但旧城改造项目的土地权利人是通过公开出让活动取得的土地权利，并不是造成土壤污染的责任人。要求其负责修复，承担治理成本，不符合“谁污染，谁治理”的原则，也不符合土地出让交易的公平原则。随着相关法规对出让供地要求的调整，净地出让的内涵也应随之调整，不仅只停留在地表建筑物拆除清表，而应提升到对于土壤污染地块完成修复治理。对拟旧城改造项目的有色金属冶炼、化工、焦化、电镀、制革等行业企业用地，以及用途拟变更为居住和商业等用地的，由原土地权利人开展土壤污染状况调查、评估、修复治理，无法明确原土地权利人的，则应由土地储备、征地拆迁等机构在收回、收储等过程中，组织土壤污染状况调查、评估、修复治理。
具体到本案，因2018年2月项目启动时《土壤污染防治法》还未实施。且在该法实施初期，对旧地块各部门间应如何衔接也没有具体规定，导致征地、出让时均未处理，形成了事实上的“毒地”入市。因原权利人市电镀厂已经破产无力承担修复责任，经协商确定，由储备中心负责治理后重新交付使用。
最终，该市结合案例发现问题，重新调整了城市旧城改造实施管理办法，加强了对旧改项目的监管，要求建设管理部门在项目实施前期，组织土壤污染状况调查，存在土壤污染的在出让前要完成修复治理，该市生态环境部门也建立了污染地块信息系统，将历史污染地块整理收录。自然资源、征拆等部门也按修订后的管理办法，调整了旧改项目的审查要件，增加了土壤污染的审查内容。
提 醒
目前，很多城市都推行了“退二进三”的产业用地结构调整政策，将生产污染大的工业企业逐步迁出市区或关闭，这些曾经从事过冶炼、化工、电镀、制革等危险废物贮存、利用、处置活动的行业生产经营用地，在以旧城改造推动的土地再利用过程中，逐步用于房地产开发建设，以缓解城市高速扩张而形成的用地需求。在这一过程中，一些地方出现的土壤污染管控缺位，导致污染地块未经治理修复便入市交易，暴露出拆旧地块开发利用过程中的环境风险。对于土壤污染的监管，特别是旧城改造中污染地块的管控，仅依靠一个部门，难以实现对污染地块再开发利用的全程监管，需要各相关部门共同协作，才能最大限度地避免环境风险和安全隐患。生态环境部门应强化重点污染行业的土壤污染监测和前期治理，从源头上防控土壤污染，同时加强与自然资源、住建、征拆等部门在污染地块开发利用上的配合协调，将土壤环境状况的审核纳入城市规划、土地出让和建设开发的审核过程中，严格防控污染地块入市。同时，建立污染地块信息系统，加强土壤环境信息的信息透明度，设立相应的公众参与机制，助力和监督污染地块的开发再利用。
（作者单位：广西南宁市自然资源局）
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